1998社造白皮書
第二章 社區總體營造的現況與展望
「社區總體營造」成為國家文化政策的一環，有其特定的時空背景；歷經經濟富裕、政治解嚴、民主選舉等過程，台灣社會日趨多元化、分殊化與個性化。然而，生態環境破壞嚴重、人際關係疏離、公共事務乏人關心、生活環境品質惡化、地方鄉土文化特質與歷史遺產不斷消失等現象日益嚴重，引發了有識之士的憂心。基於對這塊我們生活土地的認同與愛護、憑藉對社會的回饋和感恩，許多熱心人士，運用各自的專長，在各個角落，推動了一系列社區再造、文化傳承的工作，最後，更結合了政府、專業人士、民間社團及社區民眾等集體的力量，匯聚成波瀾壯闊的「社區總體營造」運動。
民國八十三年十月三日，當時的行政院文建會主委申學庸女士，在立法院作施政報告時，首先提出了「社區總體營造」這個概念，試圖從文化重建的角度切入，促進居民的自覺與動員，重建人與人、人與環境及人與社區的和諧關係，進而帶動地方社區的全面改造與發展。
為了落實「社區總體營造」理念，文建會乃積極推動「社區文化活動發展」、「充實鄉鎮展演設施」、「輔導縣市主題展示館之設立及文物館藏充實」及「輔導美化地方傳統文化建築空間」等多項核心計畫及其他相關輔助計畫，以充實縣市、鄉鎮及社區文化軟硬體設施。同時也在臺灣各地辦理一系列理念宣導和人才培育工作，促成各地文史工作室、文化工作團體和專業學術團體紛紛成立，「社區總體營造」儼然成為當前台灣社會的顯學。
社區總體營造的理念，雖在短短幾年間蔚成風潮，但在實務推動上，卻面臨自主營造社區增加有限，已開始進行營造的社區，又遭遇各式各樣難以突破的瓶頸，部分社區工作者甚至因政府人事更迭，擔心政策可能轉變。幸而文建會相關首長一方面大力宣導闡示，一方面按既定進度，以實際的行動，逐步落實社區總體營造相關計畫，從而減輕社會各界的疑慮。
八十六年九月十八日，行政院長蕭萬長在視察文建會時，曾強調「要將文化建設具體落實在生活中，政府應多給予民間獎勵輔導，提供誘因，一起加入新社區文化的建構。」蕭院長提示：「一、社區總體營造應由點到面加以推動，擴大範圍；二、心靈改革是相當重要工作，文建會書香滿寶島、優秀藝文團隊基層巡演等工作要持續長期推動；三、提供誘因鼓勵民間投入文化建設；四、文化工作必須政府、民眾同心推動，而從內政、環保、經建各部會及省、市，也應整合資源，尋求共識。」蕭院長如此明確宣示政府推動社區總體營造的決心與目標，對於長年默默在社區奉獻的文化工作者，有著很大的鼓舞效果。
社區總體營造要由點到面的推動，的確是一項重大的文化工程，需要政府各部門、各類公益組織、專業工作者及社區民眾，共同投入，形成一種社會運動，始能全面展開。以下即就社區總體營造各項核心計畫之執行現況、面臨問題及未來發展方向等，逐項加以探討。
第一節 現況說明
一、社區總體營造的意涵
要推動社區總體營造，必須先瞭解社區總體營造的意義。什麼是社區？社區的範圍有多廣？簡單來說，社區就是人們公共生活的領域，從我們走出家門開始算，樓梯間、道路、市場、學校、公園及運動場等，凡與我們生活、休閒、娛樂和工作息息相關的地方，都是我們的社區。在社區中，我們和其他人交往，滿足食、衣、住、行、育、樂等各式各樣的生活需求。所以，社區的範圍，可以小到一座公寓、街區、村落鄰里；也可以是一個鄉鎮、縣市，甚至是整個社會、國家和全世界。
「營造」含有經營、創造的涵義，社區工作應發揮創意，建立自己的社區文化特色。「總體」則是整體、全方位的意思，也就是要能滿足社區生活各方面的基本需求。「社區總體營造」結合了「社區‧總體‧營造」三個要素，明白表示社區生活是整體不可分割的。居民是社區的主體，社區的問題，就是居民共同的問題，社區問題的解決，需要全體居民共同參與和討論，才能找出最合乎居民需求的解決方案。因此，社區總體營造，就是社區居民自動自發的參與，發揮創意，進行全方位的經營和管理，建立屬於自己社區的文化風貌。
有鑑於此，文建會在倡導「社區總體營造」時，並不侷限於傳統的村、里形式上的行政組織，而著重於「社區」居民共同意識與價值觀念的營造。在日常生活中可以用來凝聚居民共同意識和價值觀的事項很多，如地方民俗活動的開發、古蹟和建築特色的建立、地方文史人物主題展示館的建立、居住空間和景觀的美化等，各社區都可以考量本身的資源及條件，經由民眾共同努力的過程，建立自己社區的特色。
二、社區總體營造各階段操作策略
社區是多元的，每一個社區都有其各自的發展課題，社區總體營造的推動，除了把握社區自主、居民參與及資源共享三大原則外，在實際推動時，更應因地、因時制宜，配合社區發展階段，採取最適切的方式介入，才能收事半功倍的效果。
社區總體營造的行動進程，可以分為三階段，各階段工作重點略述如后：
（一）第一階段：認識社區，建立社區意識
此一階段的工作重點，包括社區資源調查、社區議題或危機意識的引發、動員居民、尋找理念相同的人、尋求政府部門及專業者（或專業團體）之協助及出版社區刊物等，目的是要讓社區居民認識社區、共同關心社區，並提供居民共同討論社區公共事務的機會，進而激發居民對社區的歸屬感和榮譽感，建立社區共同體意識。
（二）第二階段：凝聚社區共識，架構動員和參與基礎，規劃發展藍圖
本階段除繼續推動第一階段工作外，更強調在民眾已建立社區意識的基礎上，加強社區工作經驗交流、擬定系列發展主題、居民參與規劃、整合社區需求、制訂社區共同願景，形成整體規劃發展藍圖，並尋求政府及民間資源的支持，再結合社區本身的資源，建立社區動員和參與的機制。
（三）第三階段：全面主動參與社區公共事務，促成社區總體營造的永續經營
社區總體營造的根本精神在於永續經營。本階段並非社區總體營造工作的完成，而是在前二階段的基礎上，持續發展其他議題，使居民參與成為一種習慣，並將其轉化為民主決定的實質過程，使社區的共同願景，成為推動社區公共事務的指導力量。
三、社區總體營造四大核心計畫推動情形
文建會「社區總體營造工作」之推動，包含「社區文化活動發展」、「充實鄉鎮展演設施」、「輔導縣市主題展示館之設立及文物館藏充實」與「輔導美化地方傳統文化建築空間」等四項軟硬體核心計畫。各項計畫辦理情形與檢討如后：
（一）社區文化活動發展計畫
本計畫執行期程自八十五年度至九十年度，主要內容係經由理念宣導，激發社區自主意識，培育社區總體營造基層活動企劃人才，結合政府相關部門、社區文化工作者及民間社團，協力推動，對現有民俗藝文活動加以整合，提升其內涵，並鼓勵輔助社區自發性辦理藝文活動，重建社區秩序與倫理。
在「理念宣導」方面，每年均規劃辦理有關演講、座談及研討會，並策劃出版「社區營造系列」、「社區總體營造的一步一腳印」等叢書，製播「社區總體營造」電視節目及宣導短片等，運用多種管道宣導社區總體營造理念。尤其民國八十六年三月，在宜蘭運動公園辦理「一九九七全國社區總體營造博覽會」，吸引約35萬民眾前往參觀，對社區總體營造理念之推廣，收效甚宏。
在人才培育方面，分別針對大專青年學生、地方文史工作者、基層行政人員、社區民眾等不同對象，規劃辦理社區總體營造初階、進級及專業研討課程，培育各類社區營造人才，自八十四年七月至八十六年十二月，已辦理超過一百場次，參與人數約1萬5千人次。
在社區點營造方面，秉持由下而上原則，輔導台灣省各縣市政府（文化中心）、高雄市政府教育局及金門、連江縣政府，推動「縣市層級社區總體營造工作」，八十七年度計補助23個縣市政府，分別進行人才培育、理念宣導、資料蒐集建立及社區點營造等各項事宜。此外，文建會亦主動遴選組織健全、參與意願高的社區，結合居民及專業工作團隊，進行社區總體營造規劃工作。
在補助社區辦理自發性藝文活動方面，八十五及八十六兩年度，共計補助104個單位。
（二）充實鄉鎮展演設施計畫
本計畫實施期程自八十四年度至九十年度。目的在均衡城鄉文化發展，落實基層文化建設，使民眾經由參與社區文化藝術活動，激發社區意識。本計畫之推動，先透過縣市文化中心之評估，提報所轄鄉鎮內現有建築物中，可提供做為地區性藝文活動展演之場所，經文建會實地勘察核定後，輔導鄉鎮公所充實其展演場地之燈光、音響及消防安全等設備，截至八十六年十二月止，已核定61處，完工啟用者41處，並已核定補助24個展演設施辦理藝文活動，預定至九十年度後，可完成設置86個鄉鎮展演設施，提供地方民眾就近參與藝文活動之機會（圖2-2-1）。
（三）輔導縣市主題展示館之設立及文物館藏充實計畫
本計畫執行期程自八十五年度至九十年度，旨在協助地方政府，設立與地區發展有關之文史人物及特殊產業發展等具地方文化特色之主題展示館，並補助充實館藏所需經費，以發揚地方文化特色，激發在地民眾之認同感與榮譽感，進而共同參與保存、發揚社區文化的行動。截至八十七年二月止，在縣市文化中心特色館之設立方面，已完工者有12處、設置中者1處、規劃中者5處；在主題館部分，亦已核定補助28處，其中完工者8處，餘20處均在施工或細部設計中，預計至九十年度止，將可增設縣市文化中心特色館及主題展示館共38處（圖2-2-2）。
（四）輔導美化地方傳統文化建築空間計畫
本計畫期程自八十五年度至八十八年度，旨在鼓勵居民主動關心社區內的傳統文化建築空間，並擴及其他周邊設施的整建，使成為居民關心歷史性空間與改善社區環境、重建地方文化產業的起點，藉以強化居民的社區認同，改善社區生活空間品質。截至八十七年二月底止，計已核定補助進行先期規劃者29處，辦理美化工作者10處；其已完成規劃者20處，已完成美化者2處（圖2-2-3）。
第二節 問題分析
社區總體營造是一個理念，它以社區共同體的存在和意識作為前提和目標，藉由社區居民積極參與地方公共事務，凝聚社區共識，增進社區自主能力，進而整體規劃、營造，全面推動社區發展。
文建會的社區總體營造，是從文化的角度切入，希望透過文化藝術的形式，鼓勵民眾參與社區文化活動，凝聚吾土吾民的愛鄉共識，進而激發社區居民自動自發的意願，加入社區公共議題的討論，以提升社區生活素質，更新社區風貌。
然而，面對文化發展長期失衡的現實困境，如社區居民缺乏民主參與素養、不具討論社區公共議題的能力與技巧、不知如何尋求相關部門資源的協助、不瞭解自己社區的歷史文化、以及對公共事務冷漠疏離等，在在均需要政府部門、學者專家、社區工作者及社區居民，共同面對、協力推動，才能達成永續發展的目標。綜合言之，現階段社區總體營造面臨的主要問題包括：
一、社區缺乏民主經驗，居民參與仍待加強
居民是社區的主體，社區的問題，其實就是居民共同的問題，而居民的需求，社區未來發展方向等涉及社區公共事務的議題，必須由社區民眾自己作主人，然後結合學者專家、專業工作者或政府部門等相關單位，依社區實際需要，自主規劃和經營，建立自己社區的特色。
可惜的是，歷年來政府各部門相關政策的擬定與推動，率皆採行「專業規劃」、「由上而下」一條鞭式的指揮模式，在中央政策決定後，由地方政府負責執行，社區民眾鮮有參與機會。長久累積的結果，參與機制未能建立，民眾無法在政策形成過程中，有效參與、表達其意見，在執行階段，則表現出一付事不關己的態度，對公共事務冷漠疏離。因之，居民參與不足，成為社區營造最需克服的問題。
二、社區自主經驗不足，整合與創造資源能力有待加強
由於政府部門各有職掌，各守本位，基層社區民眾又缺乏自主能力，無法扮演統整相關建設計畫，串接中央資源以符社區需求之角色。民眾面對問題時，多半不知如何尋取適切資源協助，部分社區雖具特殊的人物、文化、歷史、產業、景觀及自然環境等資源，卻因無法有效加以整合運用，建構社區文化風貌。因此，如何協助使其自立，鼓舞其參與的熱忱，進一步整合有限的資源，是社區總體營造另一個必需面對的課題。
三、政府各部門缺乏橫向及縱向溝通聯繫，無法發揮整合效益
社區總體營造工作往往牽涉到各部會及中央與地方協調配合事宜，然而相關部門辦理有關活動時，大抵依據本身權責及職掌，研擬實施計畫，並循行政管道，由上而下指導地方政府執行推動，例如「生活環境總體改造計畫」由環保署推動；「農村文化發展計畫」由農委會主辦；「社區總體營造計畫」由文建會辦理；「社區發展工作」則屬內政部權責；地方政府更因基層同仁不甚瞭解營造理念與作法，無法扮演承接、整合各方資源的角色，導致中央及地方政府各部門，雖各有計畫或方案，卻因缺乏橫向及縱向的協調聯繫，減低了政府行政的效能。
四、地方政府欠缺正確理念，社區永續發展面臨困境
社區總體營造自八十三年底提出至今，未滿四年，地方基層公務人員與一般民眾受到早期「社區發展即社區基層建設」的影響，欠缺主動參與經營的觀念和習慣。一旦專業規劃團隊撤離，社區基層組織如何整合人力、物力資源，達成永續發展的目標，即成一大考驗。
第三節 未來展望
社區總體營造是一個極富改革性的文化政策，它秉持「由下而上」、「社區自主」、「居民參與」等原則，強調「永續發展」及「社區意識」的凝聚，經過三年多的推動，已形成一股潮流，但我們絕不能以現有成果為滿足。社區總體營造是一項有目標但沒有止境的持續性過程，未來仍待繼續擴大辦理理念推廣、人才培育等工作，以吸引更多人投入社區營造行列，增加社區營造點數量，務期由點連成線，由線連成面，讓社區總體營造的理念，傳佈到每一個社區、每一個角落。因此，未來應朝下述幾個重點方向繼續努力：
一、持續加強推動各核心計畫，充實地方文化建設軟硬體設施
希能於公元二千年，達成「鄉鄉有展點，鎮鎮有文化」的目標。一方面提供國人就近參與文化藝術活動的機會；一方面鼓勵民眾加入公共議題的討論，促進地方文化發展，塑造社區特有的文化景觀。
二、加強政府各部門協調聯繫，整合資源，落實營造工作
社區總體營造，必須政府與民眾同心協力共同推動，因此，為提供社區民眾最適切的服務，中央政府應確實整合環保、醫療、福利、教育、文化及產業等與民眾生活息息相關的計畫；地方政府則應加強內部執行單位的協調，加強分工合作，將有限資源做最大效益的運用，提升整體績效。
三、擴大理念宣導及人才培育，鼓勵民眾參與社區公共事務
居民是社區的主體，公務人員則是執行政府政策的主力，因此，為落實推動社區總體營造，除應加強辦理理念及實務等講習培訓工作外，更應把握「社區自主、居民參與」的原則，在各社區廣泛培養社區營造各類人才，包括社區領導人才、藝文活動企劃人才、鄉鎮展演設施經營管理人才等，鼓勵更多民眾投入社區營造行列，讓社區人有能力自己管社區事，共同建設自己的家園社區，進一步成為改造社會的力量。
四、輔導社區組織參與社區總體營造工作，建立社區永續發展機制
社區是居民生活的領域，各項公共環境與設施的管理、維護及使用，均需居民主動參與，才能發揮效益，因此，輔導社區基層組織，協助其建立民主參與機制，結合社區居民的力量，形成社區共同體意識，激發其服務社區的使命感，將是社區永續發展的重點。
五、持續辦理「以縣市層級推動社區總體營造」工作
地方政府有效整合內部單位，主動結合地方社區團體共同推動，是社區總體營造成功的重要關鍵。因此，未來應持續辦理「以縣市層級推動社區總體營造」工作，增進基層公務人員對社區總體營造理念及操作的瞭解，結合有關單位及地方組織、社區及企業團體等，共同投入社區營造行列，以更在地、更接近民眾的方式，感受社區居民最直接的需求，同時鼓勵民眾直接參與社區營造工作。
由過去的經驗得知，完全依靠政府公部門或專業者的規劃，不一定能符合社區的需求，而政府部門有限的人力和資源，更無法在民眾最需要的時候，適時的給予最適切的服務。唯有「社區總體營造」標榜居民參與、社區自主及由下而上的基本原則，社區本身才是計畫的主體，民眾則是最直接的參與者，從參與的過程中，讓在地民眾思考他們的切身問題與身為一個公民的責任，在解決問題的過程中，進一步建立地方文化特色，活化社區的生命力，塑造一個公平正義的公民社會，最後共同分享建設的成果。
社區是人們活動的舞台，社區總體營造是一種社區情感的集聚與聯結人心的過程，是一種善良互動的循環，是一個永無止境的進程，我們需要更多的人、更多的社區、更多的單位共同參與，讓社區總體營造成為真正「全民的」、「總體的」、「永續的」工程。
結語
我們的生活乃是由食、衣、住、行、育樂所構成，並藉由個人、家庭、鄰里及社區綿密關係的連結，組成一個整體。在過去以經濟為主要著眼點的發展年代，追求物質生活的同時，文化發展與修養的培育並未同時跟進，在這樣有所偏執的觀念引導下，反映在我們的生活，呈現各方面諸多病徵與失序的現象。
塑造理想的生活環境、豐富國人文化素養、建立一個富而好禮的社會，是文化建設的最終目標，而目標的達成，根本之道應是在生活中，因此，建立正確的文化群己倫理，充實國人文化修養，除了政府文化等相關政策的適切引導與資源的投入外，還必須由社區整體動員與教育體系的配合方能達成。文建會近年來積極推動的「社區總體營造」，即是以社區作為著手點，希望藉由居民對社區意識的凝聚，進而解決共同面臨的問題，建立民眾對這塊土地的認同感與責任心，並從日常食、衣、住、行、育、樂等範疇中，凝聚居民共識和價值觀，除就各地區發展特性與需求的考量，致力於地方民俗、文物的維護，更可藉由社區動員及民眾參與的過程，配合社會教育與學校教育的觀念，自切身的生活中真正體驗教化的意義並深植人心，導正我們生活文化的觀念，提升我們生活層次，充實文化的內涵！
社區文化其實是生活文化的縮影，「社區總體營造」工作的推動，除了反映以人、居民為主體的政策觀念，由下而上進行社區重建外，並透過教育體系的配合，凝聚居民意識、改善生活環境品質，並重建社會倫理秩序，真正達到人與人、人與環境、人與社區之間和諧倫理關係的重建。
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