臺灣社區總體營造的軌跡 (1)

 

綜觀人類生活文化發展史，家庭是人們私人生活最重要的領域，而社區則是民眾公共生活中最基本的單元。文化的發展必須紮根於社區，才能開花結果；民眾也必須建立社區共同體意識，關心自己的家園，協力經營，社區才能永續發展。基於這樣的認知，本會自八十三年起正式提出「社區總體營造政策」，希望藉由文化藝術的角度切入，凝聚社區意識，改善社區生活環境，建立社區文化特色，由點而線至面，循序完成打造新故鄉，形塑新文化的理想。

 

政策自推動以來，不僅得到各級行政機關的支持與配合，來自民間的支持更是源源不絕，充分展現了國人對於這塊土地的熱愛與認同。各地文史工作室、基金會、社區發展組織紛紛成立，民眾開始走出家門，主動去關心社區的人、事、物，社區的生活變得更為豐富與多元。社區居民與知識份子投入家園再造的故事，在各地不斷上演，不論是為了兒童安全，齊力改善上下學路線，或是投入在地文史資料的採集、整理，大家的努力與付出確實令人動容。

 

「台灣社區總體營造政策發展的軌跡」乙書的出版，正是為了記錄這些年來，台灣社區總體營造運動的肇始、政策內涵、民間迴響、願景描繪與實踐。雖然只是階段性的回顧，卻也是為社區蓬勃的生命力留下可貴的見證。

 

 

「社區總體營造」是台灣近年來最具突破性的文化政策，目前不僅由文建會積極在推動，也影響到其他政府部門的施政。此項計畫回應了台灣在八十年代的社會挑戰，也呈現了這時期台灣文化政策從中央走向地方的轉型。「社區總體營造」作為一項「社會─文化」的改造工程，緊扣著台灣社會的現實，也充滿了對問題的反省與民眾的參與學習。

 

就在文建會正式推出「社區總體營造」理念政策六年後的今天，為這個文化政策整理一份時代性的記錄，是編寫本書的目的。在架構上，本書將以民國八十六年所出版的《1997全國社區總體營造博覽會紀事》一書有關此運動的大事年表為基礎，對整體思想與政策的演進，包括一些地方風起雲湧的社區運動事件做回顧、整理與呈現，希望讀者能夠更清楚地認識到社區總體營造理念，從成型、成熟、到發酵，並擴散到全台灣各階層各角落的脈動現象。這份階段性資料的收集與整理，也希望讓在不同位置上從事社區總體營造與家園重建的台灣人民，有機會沈澱、溫習，開展對此運動的豐富內涵之認知，為接下來整個台灣社會所面臨跨世紀「發展」的課題，做出更踏實深刻的耕耘。

 

本書分成五個章節。第二章首先回顧了「社區總體營造」在八十年代初期，行政院文化建設委員會啟動的社會時代背景。當時整個台灣正面臨了許多急劇的轉型，例如政治威權的鬆動、民間社會的興起、本土文化的重建等等。文建會在這樣的波潮之下，調整了過去對於文化政策的體認與工作範疇，嘗試以更積極、更實際的施政理念來推動文化發展方向，並與國家、社會整體發展的脈絡接軌。我們也討論了一些社會事件來凸顯民國七十年代整個台灣社會力的崛起，例如環保抗爭、城鄉環境、產業與地域再發展、勞工權益運動、民主化等等。

 

這些挑戰逐漸暴露出國家行政機制與一些相關政策的問題，而民間社會也尚未成熟地掌握自身的智慧與能力來監督施政品質。在這樣複雜交錯的環節中，是不可能一廂情願地指望任何一方或一人來挽救這樣的局面。在重新檢視台灣發展脈絡中，過去被忽略的「社區」觀念，也就是凝聚共同體意識的問題，在社政系統所主導的社區發展計畫下已多淪為形式。為了因應新時代環境的需求，以「人」為主體的社群概念，必須成為政府政策與民間社會運動的中心。這樣的認知終於促使當時擔任文建會主委的申學庸和副主委職務的陳其南兩位教授開始結合一些學者，思考與設計出可落實操作的解決之道。

 

第三章整理了文建會從八十三年以來，有關社區總體營造理念與整體文化施政轉型的關係，及政策形成的軌跡和具體實施內容，並討論文建會公部門的角色在這一項整合民間活力與公共資源的政策上所蘊涵的意義。第四章透過對於社區總體營造一些主要課題的分析，一方面闡述這個運動在新的觀念與作法上如何帶來不同的施政與社區改革氣象，而另一方面也從不同社區營造工作的切入點，討論一些重要推動者在這整個社區重塑過程中的努力，如手工業研究所、都市專業者改革組織、地方文史團體、民間社區組織以及各地文化中心。他們不斷地以創意、參與、永續的精神應用在產業、空間、教育學習等議題的思考和操作，具體落實在地方社區的經驗上，我們也列舉了一些縣市文化中心社區總體營造工作的推動情形。

 

經過前面三章的敘述之後，我們多少可以了解到社區總體營造理念活潑豐富的內涵，以及其對於台灣社會所做的深刻觀察。這是一個全面又細緻的操作機制，讓各種資源、權力與能量都得以整合進入社區，為台灣現況的改變提出可能性。這也是社區總體營造政策在短短的四、五年間風行草偃地擴散至全國各角落，激起社會各界廣泛認同和支持，成為台灣家園重建運動的緣起。尤其是民國八十六年春天，在宜蘭所舉行的「全國社區總體營造博覽會」即呈現初期運動中台灣各地蓬生的社區活力，每一位曾親臨宜蘭運動公園的觀眾，都是這一段歷史的見證。所以在第五、六章，我們將把各個不同政府部門與民間組織對此運動的投入與迴響作一番整理描述，以呈現出社區營造理念在全台所綻放的文化面貌。最後，我們希望針對這幾年下來社區總體營造所達成的階段性任務作一點說明，同時也把操作過程中所遇到的一些瓶頸與問題加以討論，作為未來政策制定參考，讓社區營造的工作推行更為順利。

 

 

文建會的「社區總體營造」理念與運動，無疑是這近幾年中最引人注目的全國性文化生活學習運動，具體地把台灣的社會力和政府資源互相整合，調整過去傳統文化政策由上而下的思考方式，結合各地民間自發性力量，順應著時代衝擊挑戰，讓文化施政重新衡量如何再與社區民眾產生有機性的互動，導引台灣社會重新省思空間、文化、產業、草根民主整合等課題。

 

然而，回顧這場社區總體營造政策與運動的脈絡，為什麼當時是由以推動「文化藝術」發展為主要工作業務的文建會來啟動這一場廿世紀末台灣人心社會的改造工程？是什麼樣的時代背景與社會情勢，讓文建會成了這場運動的火車頭？且讓我們一一來回顧當時台灣社會情境，整理出一些隱藏在政策背後的脈絡軌跡。

 

 

四、五十年來，台灣經濟從原本以初級產業為主的農村社會，變遷到以製造、貿易為動力的工商社會。農村大量的勞動力移入了都市工商部門，家庭型態、人際關係也由於工作上的地理遷移而產生了變化。離開了依賴土地耕作的人們，在彼此陌生的大都市中討生活，人際之間冷漠、自私而投機，對地方事務缺乏參與熱誠，在新移入的地方並未建立「共同體意識」，也缺乏土地認同。

 

另一方面，原本凝聚鄉里庄頭的地方常民文化，也因為社會經濟的快速轉型，無法對抗資本主義勢力的政經、科技優勢而逐漸萎縮。工業化、標準化的取向，使得地方的獨特性慢慢消失，文化藝術不再是凸顯社群或社區向心力的行動。地方文化個性 （locality）只剩下一些呆板、庸俗的表情。

 

臺灣戰後的發展，多半依賴嚴密的國家行政領導與專業的技術官僚來進行社會經濟發展的規劃與執行，而民眾只是被動地跟從這樣的模式從事生產及能量的投入。然而物質的豐厚，並不能保證精神的富裕。雖然這套模式快速地累積了數量上可觀的經濟成就，但是由於並未重視人民對於細緻生活品質的需求，因此在精神生活與群體生活層面上，呈現出若干無力與失焦的現象。

 

進入八○年代的台灣，政治上束縛台灣四十年的戒嚴令在七十六年終於解除，人民可以開始自由組織政黨，李登輝總統以出身台灣本土的形象第一次實質擔任了台灣的政治領導人，社會上各種力量也從不同部門以不同形式充分展現出來，而台灣的經濟與工業部門更持續發展，這些變化無可避免的也影響到文化發展模式的論述與思考。

 

民國八十年代初期，隨著政治禁忌的鬆動，淡水、九份、清水、台南各地已出現了致力深耕地方文化田土，紀錄地方歷史變遷的文史工作室，成為台灣社會中一個獨特的文化現象。一群在地方上的知識份子企圖以重建鄉土歷史的切入角度，來對抗標準化和均質化傾向對於地方特色的抹殺。這種自主的民間活力從文化根基上擴散，卻也啟動了地方自主意識的抬頭。

 

有深刻感受的文化行政單位，開始以一種更寬廣的視野來審視「文化」內涵。「文化」的界定不再是止於音樂廳、戲劇院中精緻的層面，文化的可能性包含了更多樣豐富的生活面貌。文化藝術之所以能夠展現令人深刻的感動力量，正是起自於其對真實生活的關懷與對人性的深刻洞察，也正因為文化藝術中潛藏著對這些人群生活關係的影響力，一些具備洞察力的文化行政工作者開始思索如何才能找出符合社會發展需求的文化政策，來啟動社區社會重建的機制。

 

 

明顯地，工業發展使得自然生態環境受到無情的破壞。人口往城市集中的速度遠高過於都市建設的腳步，城市生活品質降低，交通秩序混亂，公共安全不受重視，特種行業於社區中蔓延，環境衛生惡化，住民缺乏共同體的觀念。不當的開發使得自然景觀遭到無情的破壞，颱風過後「土石流」造成災難等等。都市計畫未充分尊重居民意見，使得住宅區裡的居民面臨種種威脅。

 

圍繞著這些惡質都市生活空間，生命財產與尊嚴遭受到前所未有的挑戰，有些都市居民開始發生抗爭運動：福林社區的河岸規劃、三重後竹圍的公園改建、慶城社區的住宅變電所抗爭、停車塔計畫（一九九○）、違法營業的入侵（一九九○以來）、商業用地變更計畫（一九九二）等等（參見沈又斌 1993）。

 

這些例子也讓我們看到了一個從無到有的社區認同打造過程，新的意義在城市的角落升起，有活力的鄰里關係逐漸形成。當一個地方面臨了共同的困境，或者隨著社區環境計畫的誘發，社區感或地方感正建立在這一磚一瓦的成就感或傷痕之上；而「圖上的社區」也產生了活生生的變化，人們在其中重新辨認出自己而成為「真實的社區」（楊沛儒 1994）。

 

這些年台灣的社區現象顯示了許多這一類的例子，鄰里可以因為社區環境議題而動員，使得居民們彼此認識，並界定出社區／共同體的成員和空間範疇，引發了居民的危機意識並促使社區運動萌芽。民間力量開始對社區有了新認同，同樣地在學術界與專業界也慢慢出現了不同的思考與反省的聲音。

 

民國七十八年，為抗議房地產的惡性炒作，一群民眾成立了「無住屋者團結組織」，後來演變為「無殼蝸牛」街頭運動，影響到全台灣。這次的運動也觸發了一群具有社會關懷傾向的建築、規劃以及其他相關空間專業者，於八十一年三月集體發起、成立了「專業者都市改革組織」（OURS），準備以其專業技能協助居民解決社區與都市問題，期望以雯體的力量來推動臺灣都市實質環境的改善事業，協助社區改善鄰里公共空間，同時也接受民間團體或政府單位委託，從事都市及相關問題之研究調查、規劃或推廣工作。

 

這些空間建築界的改革者，汲取了歐美社區重建經驗中的「民眾參與」、「社區新生」、「為使用者服務」等規劃觀念。從台大城鄉所、淡江大學建築系到實業界的許多青年建築師們，都帶給台灣在都市設計、城鄉發展、社區建築一些不同的實踐與操作方式。如台大都市計畫研究室（台大建築與城鄉研究所的前身）由夏鑄九與其研究生自七十七年開始在九份聚落保存進行的研究與行動，為當地的社區建設進行規劃，並嘗試與當地居民進行與環境的初步互動，可謂台灣首宗建築規劃純粹社會服務的案子。這些空間專業者的角色，已跳脫傳統上「中立的」技術菁英觀點，不再甘於只是政府都市計畫或是土地開發集團下的一顆棋子，由專業理念中的反省，更進一步直接從事社區環境的改善工作 （林志成 1996）。

 

後來這些空間專業者也持續在台灣社區運動發展的過程中，扮演著熱心積極的推動角色，投入了大大小小的許多都市政策、社區規劃設計、社會關懷等事件。例如在八十一年六月間舉辦的台北市慶城社區反對變更為商業區座談會，以爭取社區生存環境權益，阻止特種行業進入寧靜社區，配合淡水鎮未來發展與淡水社區工作室共同舉辦淡水文化市集，協助芝山社區反對設立加油站活動等。從空間議題切入，直接從事社區建築環境的改善工作，爭取民眾對於自己家園環境品質的參與意識，來共同建立起大家對於環境空間的認同與感情。

 

顯然台灣正面臨了許多社會科學家與文化研究學者所說的現代性和現代化的衝擊，而呈現了相當嚴重的晚期資本主義和福特主義的現象，全球化、工業化、資訊化、中央控制化的傾向，最終逼使傳統、環境和地方的反抗。陳其南、夏鑄九及台大城鄉所等學者和社區工作者不斷地從不同的角度提出這些問題的反思並試圖針對此種傾向提出一些來自地方的可能性（參見陳其南1999）。

 

 

台灣農村人口大量流往都市，初級產業基盤不斷地受到挑戰，產業的優勢不再，台灣的農村正面臨了轉變消失的命運，而這也正預示了一些傳統聚落的衰亡與樸質田園生活的不再。現今在台灣農村中所面臨的問題，農漁村人口的快速流失、初級產業的沒落、加入世界貿易組織後對農產品價格的衝擊，也已非再由傳統上只以經濟操作模式為首要考慮的政策所能解決。

 

其實在早期的社區政策脈絡中，已有社區與民眾生活改善的計畫，但脫不出對於基礎生產建設方面的建議。新的時代面臨不同環境的衝擊下，地方產業問題也有了不同的狀況。早先的社區建設主事者，如農復會和內政部社會司，所關心的是如何消滅貧窮，改善民生，藉由諸如「基礎民生建設」等措施來進行鄉村生活的提昇。這是典型的在現代化的政策下，所進行的補強政策。

 

但是這種政策措施事實上成效相當有限，在許多逐漸沒落荒廢的鄉村地區，產業的振興緊扣著在地生活共同的未來，是一個艱難卻也無可逃避的課題。如果不好好地面對產業的基本問題，對於這些生存不下去的村民奢談什麼社區共同體意識的凝聚是空洞無助的。李登輝總統曾經於民國八十三年新竹縣「社區文化研習觀摩會」上，依據文建會的施政理念方向，發表了這樣的講話：「社區的改造和社區文化的重建，並不只在於滿足美學和精神層面的需求，而是具有更實際的經濟目的。大家都知道，台灣鄉村地區的各種初級產業，在工業化的衝擊之下，已經逐漸沒落，等到加入『世貿組織』後，衝擊會更大，恐怕連立足都有困難了，相信在座的各位都會有切身之感。然而，並不是每個鄉鎮都能夠千篇一律地走向工業化和商業化。」

 

在經濟、社會、環境、土地利用、社區等諸多複雜交錯問題中，台灣農村的危機已不再是單純地以加強農業科技提高產量、增加公共設施投資、農業補貼獎勵等方式來進行農業改革所能解決的。純經濟取向的發展政策，造成地方地貌、生態、特色、人口流失等發展困境，使得鄉村居住品質劣質化，形成對大都市就業機會的依賴。而一村一物、觀光果園、精緻農業、富麗農村等農業政策，在成效上似乎仍有不少困境。

 

鄉村和地方問題的提出，正是台灣作為一個後資本主義社會不得不去面對的課題，但採取的方針很顯然己經不能停留在前一個階段的單一功能取向的「現代性」思考模式（陳其南1999）。

 

 

台灣的經濟發展，不但政府人民誇耀，也為西方經濟學家所稱道。但是，伴隨著這樣急速經濟結構的變化，台灣社會上也浮現了一些後工業社會的問題，例如人群關係重組、城鄉發展失衡、生態環境劇烈惡化等等。這些發展所併發出的生活問題，反而阻礙了台灣成為真正高水準的現代「富裕」社會。因此在解嚴前後，七十年代胎動的台灣民間生命力，正勃然地向著過去既有的體制與價值觀念進行挑戰。民間社會採取有意識的關注與行動，初期這些行動反應在鄉土文學運動、環境生態保育運動、社會政治抗爭運動方面。一些嚴肅性的雜誌刊物，例如〈美麗島〉、〈人間〉、〈南方〉的思潮，則帶出了原住民運動、環保運動、農民運動、學生運動、反對黨組黨運動等等。而這其中與社區課題的關係是無可避免的。

 

以七十年代的環境保護運動為例，許多實際發生在台灣各個角落的環境污染問題，不但反映了台灣在發展中忽略生態環境平衡，只看重經濟發展的結果，更重要的是凸顯對於許多在地的、環境生態的、人民的真實處境中所付代價的漠視。一些社區居民開始組成自救組織，關切和參與地方的環境污染或公共建設問題。民眾藉著結社的群體力量與智慧，努力地想讓生活環境再次恢復一片淨土。這也是台灣社會走過了經濟起飛的年代後，又一次對於生活品質與土地倫理的學習運動。

 

七十年代的環境運動抗爭中，有些是全國矚目的、跨區域的環境保護訴求，如核四廠興建，有些是在地的、零散的工廠污染事件，如新竹水源里的化學工廠抗爭。這些社會運動，可以說是四、五十年來台灣人民第一次大規模地以民間的集體力量來對公共事務表達積極的關心與介入，而其中的結果也改變了過去民眾單純地依賴國家（上級）指揮決策的認知，體認到自己在過程中的參與付出可能為社會帶來的轉變力量。緣此，社會運動的脈絡，漸漸由對於國家的泛政治抗爭層面，轉向以地方社區生活品質議題的著力（陳其南、陳瑞樺1998）。

 

在社會意識覺醒和民間活力胎動的過程中，民眾與執政者逐漸體認到台灣現階段「唯經濟成長為中心」的國家發展政策不一定能保證生活的舒適安康，要擺脫「貪婪之島」與「豬舍」的惡名，要重新恢復「福爾摩莎」的美麗，民眾與政府就需要有共同的反省與行動。

 

 

早期的社區政策曾揭示，要透過民生主義基礎建設達到「改善民眾思想與習慣，成為有組織的好市民」（邢玉玫 1996），把社區與民眾作為從事民生基礎建設動員的對象，配合國家的經濟發展與現代化目標。當年社會單純，民眾對於公共事務參與的認知仍是處於「被動員」的階段。內政部民政系統的社區政策的認知仍集中在硬體設施的建設。這個政策雖是興建了不少社區居民活動中心、文康中心、社區運動場等設施，但是在軟體方面、可以激發出民眾公共問題意識、讓居民對社區事務關心的部分仍嫌有限。因此，社區建設往往被認為太偏重硬體，民眾生活的內涵品質及「民眾參與意義」反而被推擠到政策考量之末。

 

我們可以稍微回顧內政部的重要「社區政策」歷程：民國五十三年國民黨中央通過所謂「民生主義現階段社會政策」，以「社區發展」進行鄉村社會的整合。民國五十四年「社區發展」被當作社會福利政策而提出。五十七年行政院頒佈「社區發展綱要」，在既有的鄉村組織中，再規劃為4893個「社區」。最重要的政策轉型是七十二年內政部修訂「社區發展工作綱要」，改名為「社區發展工作綱領」。由過去強調行政動員，變成為「基於社區居民之共同需要，有效運用各種資源，從事綜合建設，以提高社區居民生活品質，並由政府予以行政支援、技術指導。」在實際的操作上，這份綱領更為明確地將「社區發展協會」進一步改制為人民團體，對後來的社區生態產生重大的影響。

 

原來的村里民大會已淪為政令宣導的場合，有時候要靠贈送禮品才能吸引居民參加，無力發揮民眾反映意見的實質功效。內政部所主導的社區政策，多由地方社政單位以行政方法辦理，社區劃分幾乎與村里行政區域一致，這樣的社區組織架構，發展模式一元化，忽視了居民真正的需求與時代環境的變化，缺乏真正民主生活的參與，以及由下而上的溝通。社區發展協會的成立並未改變此種狀況，在傳統的行政邏輯之下，「社區」往往只是行政體系發令指揮的對象，缺乏自發性的意識與能力，對於社區文化提昇與共同體意識凝聚，可以說是貢獻微乎其微，甚至阻礙了社區意識的發展。

 

進入八十年代，連結整個國家政治控制和經濟發展計畫的「社區發展工作」已然退逝，社區居民因為生活品質惡質化的威脅，注意到包括都市計畫、生活環境、地方文化等等所出現的問題，一些社會運動抗爭事件不停上演。新的意識、新的時勢、新的領域，正在崛起。地方文化的生命力也開始胎動，株株幼苗在歷次的交流涵養中，逐漸茁壯成棵棵大樹，枝葉繁茂，終於蘊育出「社區總體營造」的運動。

 

 

所謂「社區」（或是「共同體」）的意識對於台灣社會的發展，有著什麼樣的意義？為什麼社區共同體概念對於文化建設乃至於國家發展都有著不可分割的密切關聯？根據陳其南「公民國家意識與台灣政治發展」一書，在西方的民主政治概念中，所強調的個人與社會之間權力與義務關係，乃是透過一層「社會契約」的形式來搭建起個人（個體公民）與社會整體間的關聯。也就是經由社會契約對於個體的制約，而建立起一個強固的社會團體或是國家共同體的關係。「共同體」意涵了強韌團結的內聚力，甚至以「法人」的形式來代表其共同體的人格，這也就是近代政治國家形成的基礎。

 

反觀在中國的傳統社會文化中，卻因為一直缺乏公民意識和共同體社會契約，任何的自治活動與自治組織很難運作。中國社會的國家概念往往停留在文化性的、血緣性的關係，缺乏西方社會中特有的公共性關係。孫中山先生說過中國人就像一盤散沙，缺乏合作的群體性格。一群中國人在一起，每一個人就像一粒沙子，看起來都一樣，都具備中國人的文化、族群和傳統特質，但每粒沙子之間卻都缺乏社會性的連帶關係。如果不從社區共同體的層次建立起新的社會結構和國家認同，那麼我們就很難擺脫這種宿命的「散沙性格」（陳其南 1992）。

 

顯然近代民主政治發展和「公民意識」與國家共同體觀念有相當密切的關係。而所謂「生命共同體」的意涵即是英文中向來被譯為「社區」的Community一詞。其實，社區的本質不可侷限於空間或建築單位，而是一種社會性的共同體。然而，共同體意識要如何養成呢？文建會前主委申學庸女士在「文化建設與社會倫理的重建」的報告中，曾經指出：在社會急遽發展的過程中，傳統社會結構的內聚力消失，使得社區共同體意識與社區公民倫理無由建立。文化建設的一個重要目的，即是在於透過社區意識與社區倫理的重建，培養國人的共同體意識，建立人與人、人與社區、社會和國家之間的現代權力義務關係。

 

英文的Community除指稱地緣性的社區之外，當然也包括非地緣性的社群，如職業社團、專業社群和各種市民團體。這些社群當然也是民主社會中不可或缺的一環，但是在人民的政治生活中，我們主要的對象仍然是地緣「社區」的社群。當地緣或行政社區成員具備了民主政治的素養和共同體的認同之後，那些非屬於地緣政治的社群自然就會形成自治化的另一種「社區」。如此一來，社會從「上」到「下」，從「左」到「右」，才可能完全民主化。社區共同體意識就是透過這些原理和關係，建立民主化的社區制度，讓社會的基礎結構得以屹立不搖。不同層次和規模的社區共同體法人之間，可以根據民主的法則循序形成我們國家體制的內部結構，這樣才有可能一方面進行民主化和自由化的政治改革，一方面又能維繫整個社會和國家的秩序和向心力（陳其南 1992; 1994c）。

 

台灣自黨禁開放，戒嚴令解除以來，社會的生命力驟然勃發。政治改造運動已使舊有的威權政治體制鬆動，各種資源開始從舊有的控制體系裡釋放出來。社會多元發展的結果，則使區域要求自主發展的呼聲日益高漲。這些過程已經為社區運動舖下良好的基礎。台灣民主化的發展也面臨關鍵期。民主體制的基本架構雖然已經建立，但民主運作仍未上軌道。政治開放後的台灣，卻不能展現出一個成熟民主國家的智慧能力。由於長期封閉，一般社會成員的政治水準普遍偏低，一直以來在台灣所推行的民主政治制度都被簡化為只是選舉與投票的活動，未能真正深化為地方社區自治和政治參與的實踐。而對代議式的政治亂象，吾人也無能為力。這也透露著台灣社會民主化最深層的問題，還是在於人民對公共事務認知與行動的疏離。

 

只有透過人民的參與及監督，民主才能逐漸深化，所以全民學習民主是不能缺少的一環。而學習民主最重要的，便是開放公共領域。社區就是社區住民通過組織化動員的過程來參與自我發展的場域。開放社區公共領域，最能深化社區參與，使居民本身在公共領域中分享資源及決策權，從社區實際事務中學習民主運作，進而凝聚社區意識，健全現代社會的民主基層細胞，鞏固民主最紮實的基礎。

 

「社區」觀念的推展，在當前的台灣發展情境中就是為了要落實「基層民主」（草根民主），不只是在基層選舉活動的參與而已，更重要的是基層民眾對於自身所處的社區生活事務的參與態度，以及進行民主討論的習慣，甚至是廣義的民主文化和價值觀。「民主自治」的過程一方面可以擴大吸納社區各階層成員的各種專業知識，同時也可以聚集新的社區資源，為社會改造運動注入新的力量及生力軍，達到開拓台灣民間社會力量的目標。如何透過社區總體營造的推動來建立一個現代的「公民社會」，一直是這整個理念和政策背後的主要理想與認知。

 

 

也就在這樣的時代背景下，民國八十二年十月二十日，當時的文建會主委申學庸女士，在國民黨中常會上所做的報告「文化建設與社會倫理的重建」，開始呼籲「透過文化策略的發展，落實對於社區意識及社區倫理的重建工作」。這一篇報告指出：「地方文化建設的一項最常被忽略的功能及目標，就是在於社區共同體意識的培養」，「舊社區解組而新社區仍未成形，造成國家社會缺乏內聚力，而非一具體的有堅強生命力的共同體。這必須從文化發展與文化建設的角度來解決問題」。最後並提到：「目前的社會文化系統，產生民間和官方在某些程度上的隔閡，希望今後能調整文建會與地方文化中心的關係，並透過地方文化中心，積極整合各種民間的社會文化資源。」這篇報告，被李登輝主席譽為「歷年中常會中最好的幾篇報告之一」。

 

由文化活動入手，顯然更容易進入民眾日常生活領域，發揮凝聚民眾生活意識與共同體意識的效能，「全國文藝季」活動經驗是最好的說明。在此之前，文藝季的辦理多由文建會邀請國內外著名表演團隊至全省各地進行盛大演出。由中央派遣「下鄉」的方式固然有其正面意義，但是被動接受文化佳餚的地方照單全收，卻很難整合於地方文化生活的脈絡中，使這些文化活動找不到有效的著力點。因此在一些表演中還出現台上人比台下人還多的窘境。

 

八十二年開始，文建會調整過去中央集權式的操作，提出「文化地方自治化」的構想，藉著把文藝季交由地方文化中心辦理，讓各縣市文化中心與地方文化工作者產生連繫，整合文化中心成為「地方的文建會」（參見文化環境工作室 1998《台灣縣市文化藝術發展—理念與實務》）。以在宜蘭縣頭城鄉大溪里仁澤新村舉辦的「歸來吧！龜山」活動為例，公部門資源透過文化活動的帶入，使得積存已久的環境髒亂問題得以去除。在參觀者、媒體等報導的讚譽下，當地居民開始以他者的觀點來審視自己，使得仁澤新村轉變成為乾淨整潔的社區，後來還代表宜蘭縣榮獲全國十大環保社區的榮譽。這證明了文化活動所能產生的積極社會效應，也讓文建會從而更進一步揭示以文化活動激發社區意識，以促成社區環境全面改造的動力（參見 陳賡堯1998）。

 

社區總體營造的模式，不但為民眾的參與帶來令人意想不到效應，更重要的是將之轉化為民主社會中現代公民意識和社群共同體的凝聚作用。自此文化活動與文化政策便不再侷限於傳統的「對精緻藝術的提倡」，而是擴大為整體社會生活品質、環境意識、景觀美學與人我倫理等等的重建與提昇。
 
民國八十三年一月新任行政院長連戰提出「十二項建設計畫」作為施政重點。文建會乃積極結合了文化行政工作人員與學者專家，完成計畫內容的定位和執行方式，在「充實省〈市〉、縣〈市〉鄉鎮及社區文化軟硬體設施計畫」的名下，包括了「加強縣市文化活動與設施」、「加強鄉鎮及社區文化發展」、「文化資產保存與發展」等三大項工作內容。特別是「加強鄉鎮及社區文化發展」即在透過實質工作內容的推動逐步建立社區意識的凝聚與社區重建工作。

 

經過一番研究和討論，八十三年十月，文建會正式決定以「社區總體營造」這個名詞來統合這些新的觀念和操作方式。後來申學庸主委在立法院和行政院正式提出「社區總體營造」的政策方向，期盼從文化建設的角度切入，建立台灣基層社區的共同體意識。希望不論是在城市或鄉村，生活環境、美學品味、社區秩序或是產業型態，都可以為台灣基層社區帶來一個全新的風貌。此時的社區總體營造，不但是含括了軟硬體方面的強化，更重要的，在政策上改變了過去由上而下的施政，強調由下而上的自發性運作。當時的副主委陳其南和學者專家群也分別到各地從事理念的傳播和宣導，並扶植和推動各社區的在地工作。