臺灣社區總體營造的軌跡 (7)

 

社區總體營造真正要營造的，是構成這個社區社會的「人」。這是一場既細膩而又浩大的台灣社會改造工程。所以，單純實質空間營造或是文化活動，並不能完全算是社區總體營造工作的完成，真正的重點是要在過程中累積社區成員對於公共生活領域的問題意識和參與經驗。這些年來，在某些社區推動相關計畫的案例中，社區所得到的並不只是活動辦理的技巧、外來資源的獲得，或是物質建設的成果，而是行政人員、社區居民、專家學者等不同角色是否能從這些計畫的操作中獲得互動學習的成長經驗？是否能在公共事務的參與和協調中，慢慢塑造出獨立成熟的公民意識。所以社區總體營造政策，不能以計畫期程內達成行政目標為成敗標準，應該容許居民在實踐過程中面臨困境與錯誤，這也是現階段台灣社會所必須付出的學習代價。

 

從這樣的觀點來檢視社區總體營造的意義與作用，可以說是政府在公共行政操作上一個大膽的嘗試。社區營造觀念，打破了過去由社政單位主導的動員式社區發展模式，而以更活潑開放的觀念來進行社區意識的形塑，讓民眾從參與中設計出符合地方需要的文化軟硬體設施，同時也引入了其他面向的思考，例如產業、社會福利、環境空間等議題。在這些過程中，民間組織、相關學術及專業團隊扮演了重要的角色，文化施政也整合了其他部門的工作。這樣一套施政理念，多少刺激了政府部會對國家內政相關政策推動的再思考。

 

社區總體營造一開始雖是由文建會首先提出，但並非只有文建會所提出的計畫才是社區總體營造計畫。只要是以住民參與為主軸所設計的生活環境改善的努力，都能表現社區總體營造的精神內涵，都可以算是「社區總體營造」。目前在中央，除了文建會外，與社區總體營造相關的計畫，尚有內政部「全方位推展社區發展工作實施方案」及「福利社區化」政策、環保署「生活環境總體改造計畫」、經濟部「商店街開發推動計畫」和「形象商圈區域輔導計畫」、經建會「改造城鄉新風貌」方案等等。

 

如何整合運用各項計畫的資源，使其發揮最大的整體效果？如何協助社區居民依其需要來申請運用？這些問題都是行政部門和社區本身的重要工作。中央部會的相關政策計畫，如能堅守社區總體營造的精神來耕耘推動，那麼政府與民間都能學會善用民間力量與公共資源，為跨世紀的台灣發展出一條更開闊的道路。

 

「社區總體營造」在民間產生廣泛的迴響之後，慢慢地也由特定政策名稱轉變為一種觀念或作法，接著經濟部商業司、經濟部中小企業處、環保署、經建會、台北市都發局等單位也陸續提出重視「民眾參與」，富有「社區營造」精神的政策。在政府其他的行政部門，「民眾參與」也逐漸成為政策規劃執行時的重要考量。行政部門掌握公共資源，可以提供社區工作者更多實質的支援。

 

台灣省手工業研究所曾經針對中央和地方各級行政單位，蒐集社區營造計畫和政策，整理出版了四本行政能源手冊，包括「教育．原住民能源篇」、「經濟．社會能源篇」、「農業．環境能源篇」、「文化能源篇」，提供政府各部門之相關計畫資訊，並在八十六年的社區總體營造博覽會中展出。

 

社區總體營造行政能源手冊，總編印頁數達450頁以上，「文化能源篇」涵蓋單位有文建會、文化建設基金管理委員會、國家文化藝術基金會及各縣市文化中心及文化基金會。「農業．環境能源篇」有農林廳（省）、漁業局（省）、水土保持局（省）、地政處（省）、行政院環保署、環保處（省）、高雄市政府環保局、衛生處（省）、台北市衛生局、住宅及都市發展局（省）、台北市政府都市發展局、交通部觀光局、旅遊局（省）、新聞處（省）等。「經濟．社會能源篇」有經濟部商業司、經濟部工業局、經濟部中小企業處、建設廳（省）、內政部、社會處（省）、台北市政府社會局。「教育．原住民能源篇」有教育部、教育廳（省）、文獻會（省）、台北市政府教育局、原住民事務委員會（省）等。

 

經濟建設委員會在民國八十六年九月提出「城鄉景觀新風貌改造運動實施計畫」，試圖協調中央各部會、各地方政府與民間團體來進行生活空間的改善，並將持續執行十三個年度。從經濟部的「形象商圈計畫」、「商業環境視覺設計」，環保署的「生活環境總體改善計畫」到農委會「富麗農漁村」等等政策，這些計畫開始重視「民眾參與」，結合政府行政資源，進行生活空間的改善。

 

這個以經建會為統籌，以國家生活環境為目標的跨世紀方案，共分為下列幾個計畫類型：

 

（一）整合類型計畫：如推動形象商圈計畫或商店街計畫、研擬都市設計綱要計畫或景觀計畫或美化原則、研擬重要地區都市設計規劃等整合性、整體性城鄉景觀風貌改造建設計畫；
（二）公園綠地系統類型計畫：城鄉公園及綠地系統建設計畫；
（三）自然生態環境類型計畫：如山岳、河川、海岸等親山親水景觀改造建設計畫；
（四）城鄉公共生活空間類型計畫：如廣告物、街道、街角之景觀改造建設計畫，城鄉公共空間的塑造，與社區生活空間景觀風貌建設計畫；
（五）地方文化特色空間類型計畫：如古蹟、廟埕廣場、地方文化資產等景觀風貌建設計畫；
（六）都市夜景類型計畫：重要建築物、公共工程、開放空間等夜間照明美化計畫；
（七）其他類型計畫：如景觀道路建設、社區居民參與營造、生活環境改造、獎勵民間企業團體參與認養及宣導等特殊景觀風貌改造建設計畫。

 

環保署自八十六年度起積極推動「生活環境總體改造」工作，從不同的社區、不同的資源中，彰顯每一個社區的特性，強化全民環保行動，發揮整體力量，走向整體環境改造的目標，建立永續發展新社區。

「生活環境總體改造」計畫，讓各個團體或社區，自發性地選定適當的區域範圍，根據區內特色（文化、產物、景觀等）與環境問題（如環境清潔維護、垃圾處理、髒亂點清除、汽機車停放等），綜合各種資源，由點、線、面、空間著手，使民眾主動關心所處環境，積極參與推動社區文化，以營造「健康、安全及舒適的生活環境」。

 

環保署曾經邀集了台東縣等十六個縣市民間團體、村里長、社區發展協會、媒體及有關單位，參加縣市巡迴座談會，使各界進一步瞭解如何推動「生活環境總體改造」，並選定台北縣新店市玫瑰社區、台中市德義里、嘉義縣特富野社區、台南市金華里及台南縣永康市中華里等五個地點辦理觀摩會。爾後環保署再透過與中華民國社區營造學會合作，組織專家技術服務團，協助當地社區完成改造點諮詢服務工作，推動家園環境的總體改善計畫。

 

示範的社區點包括了台北市天母社區、台北縣三芝鄉有恆社區、桃園縣桃園市卡洛林社區、新竹市龍山社區、新竹縣五峰鄉桃山村桃山社區、苗栗縣頭屋鄉象山社區、台中市聖唐莊社區、彰化市桃源社區、南投縣仁愛鄉南豐村梅溪社區、嘉義縣新港鄉、阿里山鄉特富野社區、嘉義市二二八紀念公園、台南市金華里、台南縣白河鎮蓮潭社區、高雄縣東高雄社區、高雄市哈瑪星社區、宜蘭縣蘇澳鎮白米社區、台東縣延平鄉桃源村、蘭嶼鄉等十六個縣市四十三處。工作方式主要是藉由生活環境改造工作的推動，凝聚社區居民共識，設置鄉土環境教育中心，組織環保志（義）工，推動環境清潔、垃圾減量、資源回收、綠美化等清淨家園工作等。

 

自八十五年起，經濟部商業司即開始舉辦形象商圈評選說明會，先選定了桃園縣角板山、台南縣的白河鎮、台北縣的坪林鄉、花蓮、宜蘭縣礁溪鄉為試點。計畫實施期間不斷地辦理社區商圈活動、社區觀摩及教育訓練等工作，以強化街區組織的功能，並由總體的街道設計和招牌美化等景觀塑造計畫，以活化、多樣化、精緻化的來提昇市民生活空間的重建。

 

現代商業實質環境的改善課題包括：街道景觀與行人購物舒適品質的總體街道設計、街區組織的形成、行人系統、自行車的可及性，上下貨時間的管制與處理、商業形象與識別系統設施之強化與改善（商店招牌美化，商店街共同識別設施CIS 設計）以及如何透過商店街的活化形式。

 

另外，經濟部在「促進商業全面升級方案」中有一項「拓展經營空間，改善商業環境」的分項策略，將「形象商圈」的塑造與推廣列為工作計畫的目標，以促進傳統、現代並存，建立大店、小店共生的良性商業生態循環為策略。提供優適的環境、健全的基礎設施與親切的人情來吸引投資經商的意願。

 

但是台灣生活環境的改善，還是在於經營的觀念，也即重新發現自身地方的價值，並與相鄰地區，以至整個城市之協作關係，使商店街與社區都市共生共榮。

 

台北市都市發展局自八十五年度起，也推出「地區環境改造計畫」，希望培養社區居民關心生活環境的能力，營造出具有特色的活動場所，進一步落實到公共設施完成後的社區管理與維護工作。這個計畫開始推行最初兩年，為說服公部門配合以及社區的投入，都發局要求參加計畫的社區，在眾多的環境改善項目中，選擇短期內可以執行的項目作為第一階段的工作要點。當有了具體可見的成果，獲得了民眾及其他政府部門的認同，第三年開始才將一些軟硬體的計畫納進來。

 

「地區環境改造計畫」強調的是修補既有環境的缺失，而非投入巨額資金做大規模的開發建設，但為了鼓勵社區參與，評審單位對第一次參與計畫的社區盡量提供較高的經費，第二次參與的社區原則上提供的經費就較為減少，但是如果能夠自己找到其他相對基金投入，則會提高經費額度來鼓勵。在有限的資源下，台北市政府運用小規模的局部改善計畫來一點一滴的提昇環境品質。市政府只需提供有限的經費，便能促發社區自己引進更多的資源，以達到環境改善的目的。

 

在教育方面，民國八十五年由李遠哲博士帶領的行政院教育改革審議委員會發表了「教育改革總諮議報告書」，建立終身學習社會成為其中重要的一項結論。教育部隨之研訂「邁向學習社會」白皮書，更將民國八十七年定為「終身學習年」，積極開展十四項行動方案，這些計畫包括全面整合學習資訊，推展學習型家庭、推展學習型社區等與社區學習有關的項目。社區學習內容則有群體生活體驗、公民社會觀念、環境保育、公務員之再學習、市鎮和鄉村地區之學習活動、社區寺廟之社教功能、做好家庭和親職教育的學習課程、國民生活習慣和生活美學之素養等。目的在於重建國人的生活價值觀，提昇和維持國人的生活品質品味，建立一個更為人性化的社會。

 

「推展終身教育，建立學習社會」關係個人發展及社會進步。透過政府與民間團體通力合作，喚起所有國民一起重視及參與，將理念落實為政策與制度，其具體目標是要讓每位國民都能在自主的環境下學習。終身學習的理念鼓勵人們除了學校教育外，應該在生活中追求新知，發揮個人最佳潛力，強化國際觀及地球村的認知，接受競爭社會的挑戰。

 

「社區總體營造」，在五年前只是一個從專業的角度開創出來的術語，不只拗口而且一下子也難懂，但是今天它已經是各種媒體經常出現的用語，從官方到民間，從學術會議到建商，據估計在台灣的公共領域，幾乎每天都會出現好幾次有關「社區總體營造」的訊息。

 

但是仔細分析起來，真正瞭解「總體營造」意涵的人的確又不是很多，甚至仍然有不少人想把它改個名稱，其實名稱無所謂，只要能正確傳達真正的意涵與精神即可。很多人到目前仍把社區總體營造當做是文建會的一項「政策」，是一種由上而下的施政計畫。剛開始的時候，也許是如此，可是它如果僅止於是一種計畫，依台灣的政治現實，應該老早就已人去政息。很少人會記得五、六年前任何一個政府部門所提出的政策口號，也不會在意或計較過去公佈的政策口號是什麼了。

 

「社區總體營造」所以能夠持續到今天，本身就證明了它不單純是一種政府政策，實際上它是一種思想，一種做事情的方法和理念。不論有沒有政府的推動或補助，地方社區為了自己的將來，都應該會自動自發去從事社區總體營造的工作。不論工作本身的屬性是文化活動、地方產業、環保生態、社會福利或空間景觀的改善，都可以用社區總體營造的方式操作。社區營造也不是文建會或文化部門的專利，理念從文化開始啟動，只不過是歷史的因素促成。在日本，同樣的思想和政策，反而會從都市計畫或產業發展部門開始。

 

所謂「總體營造」思想或模式，最核心的部分是在於有關社區的各種公共事務，都應該由社區居民來共同參與和關心。如果一切事情都由政府部門在主導，而居民只是被動地在接受援助和建設，那就不叫社區總體營造。

 

不論是垃圾問題、孩子上學的安全問題、活動中心的軟體經營管理、或是文化產業和社區形象的營造，以及震災之後的重建。都需要社區居民一起來想像，提出看法，貢獻智慧與服務，協助解決問題，學習產生共識的方法，最後才能使地方建設與發展成為居民自身的認同和驕傲，並且自發地永續經營。

 

如何設計出一種機制，讓地方社區居民能夠自主地達到這個目標，這就是社區營造專業者及行政部門設計者的責任。從行政和專業的角度來看，就在於如何整合與提供資源和資訊，激發社區的自主性和動力，去營造他們自己的地方和社區。因此社區營造可以由上而下、由外而內，可是它的終極目標是產生由下而上、由內而外的社區營造過程。

 

這種過程當然是一種社會工程，在這個工程中，只有當社區和居民本身改變了，社區營造才有可能實現。表面看起來社區營造好像是在舉辦一種活動，或增加一種空間設施，或是共同開發一個地方，可是它的最終效果應該是建立了一種新的人際關係，新的人和新的社區社會。所以，我們說社區營造是一種造人的過程。這是「社區總體營造」跟所有過去社區政策最主要的差別所在。常常搞不清楚社區營造和社區發展、社區建設的分別，從這個角度去思考，也許就可以得到答案。

 

社區營造在實踐的層面，我們往往只看到活動、產品、建設，卻忽略了社區共同體意識、社區成員公民意識，或社區自治民主政治理念的落實，這也是台灣的社區營造與日本的造街和地域振興最大的不同所在。在這個社會重建的過程中，不論是由政府啟動或民間自主的社區營造案例，在台灣各地此起彼落，我們都可以看到這裡的人民和地方知識份子投入的熱忱，以及彼此互相學習成長的經驗，這也是台灣社會的希望所在。

 

台灣此刻正面臨傳統產業沒落、社區治安敗壞、社會照顧不足、環境生態惡化、政治社會扭曲、民主法治觀念薄弱的種種問題，九二一震災更是雪上加霜，已使得美麗之島的形象與內涵日益退化，甚至成為不適合人類居住的國度。當政府政策思考模式和反應能力又無法呼應現狀的需求之時，台灣的未來就只能依靠更廣大的社會基層結構之轉型，不僅能夠自發改造地方社區社會，而且期待由下而上，重新塑造台灣的社會與政治行政體制，實現一個真正現代化的公民國家理想。

 

本書以社區總體營造為主題，探討政府政策的形成與落實，也可以看出地方工作者和社區居民，為故鄉社會重建所付出的努力與享受的果實，不僅可以鼓勵從事此項業務的行政人員，也支持了在地工作者的士氣，作為後來者參考學習的典範，讓大家共同為台灣這塊土地的將來，尋找一條更美好、更長遠的出路。