社造永續‧公民接力 ──社造二十年的回顧與展望-民間觀點
就從質疑、批判開始吧！
自民間觀點對社造二十年進行回顧與展望，就從現況的質疑與批判開始吧！
自從文化部的前身(行政院文建會)於1994年提出「社區總體營造」政策之後，在政府的政策導向和資源挹注下，「社區營造」作為一項以公民社會為願景的社會工程，或一場被視為寧靜革命的社會運動，迄今已整整持續了二十年。二十年，不管是一項政府政策或一場社會運動，時間不可謂不長，遭到質疑、批判在所難免，甚至十年前就出現了。
針對社區營造有二種主要的批評，最常見的第一種是「社造業務化」或「社造行政化」的缺弊，讓政府部門與社區團體都失去反思與批判的能力，只剩下週而復始的申請補助、執行計畫與核銷結案；進而造成社區太依賴政府資源，喪失社造最原初的價值與熱情。2005年行政院推出年度預算超過一百億元的「台灣健康社區六星計畫」時，就出現這種質疑聲音；迄近年行政院農委會水土保持局開始執行十年一千五百億元的「農村再生計畫」後，更是批判聲浪四起，甚至來自同為政府部門、社造預算遠遠不如的文化行政系統的冷嘲熱諷。
第二種批評是「社區營造置身於社會變遷的脈絡之外」。二十年來台灣社會變化很快，而社區營造一直無法回應不斷滋生的許多公共議題，如教育/政治改革、貧富不均、產業再造、環保節能、核電政策、食品安全、性別/族群平等、跨國移民、高齡社會、兩岸政策、友善環境農業…等。這種批評主要來自社運團體或專家學者，甚至有人質疑社區營造的階段性任務告終，應該退場了。而台灣社造聯盟早在六年前的2008社造宣言中提出：「社造，是從『社區營造』到『社會改造』」，即試圖讓社區營造與社會運動產生對話，甚至連結。
回顧一：社區營造政策提出的政治、經濟、社會背景分析
回顧社造二十年，可以從二個面向著眼。其一是當初提出社區營造政策並得以一呼百應、順利推動的政治、經濟、社會背景分析；其二是社造二十年的成效與原初設定的目標有何差距？
就第一個面向而言，1994年的台灣，在政治面已解除戒嚴七年，開放黨禁、報禁，終結萬年民代，國會全面改選；在經濟面快速成長，國民所得大幅提高，中產階級成熟穩固，但貧富差距也加速擴大；在社會面威權體制瓦解，社會力全面解放，社會運動蓬勃發展，不同族群/社群或地域的人民上街頭爭權益達到高峰。亦即，人民爭取的已不只是政治民主，還有經濟民主與社會民主。
因而，社區營造政策在當時被提出來而得到民間社會的廣泛響應，是歷史的必然而非偶然。時任文建會副主委、作為社區營造政策幕後推手的陳其南即曾坦言：「社區營造在本質上是『政治運動』，是一種『民主化』的運動。」孫中山說：「政，是眾人之事；治，是管理。『政治』就是管理眾人之事（即治理公共事務）。」而「民主化」的癥結就在於「擴大參與」。
就國家治理而言，在打破體制的同時，也必須建構體制；相對於中央集權的崩毁，就必須為地方分權的機制打造社會基礎。因而社區營造強調「社區參與」、「由下而上」；也因此，重視「過程」甚於「成果」；更要主張尊重社區的「主體性」與「自主性」；期能透過「地方公共事務」的參與，朝建立「公民社會」的目標而努力。
這就說明了：社區營造其實是當時台灣社會主客觀環境催生下的產物。而選擇「社區」此一最在地、最基層、與人民日常生活最接近的領域作為切入介面，相較於社會運動，更有利於引動公民參與；並且是溫和的、正面的與漸進的參與，藉以形塑一場陳其南所謂的「地方復權運動」。進而呼應政府部門在行政權力、資源分配上(被迫)逐漸落實地方自治，而將政策目標與運動內涵主要指向民間部門。
在七○年代中至八○年代中的民主運動、八○年代中至九○年代中的社會運動之後，銜接了社區營造，自有其一貫的歷史脈絡。社區營造強調以「造人」(培育公民)為目標，「造社區」是手段；其實與民主運動、社會運動一樣，都是台灣邁向公民社會的途徑之一。
回顧二：成效不佳的批評太過簡化與廉價；階段性任務告終退場的質疑判斷失焦
基於以上分析來回顧、檢討社造二十年的成效，並對應前述二種批評。有些資深的社造學者專家以第一種批評為本，悲觀的認為目前多數社區只為爭奪政府資源做社造，成果無法永續經營，而且感動越來越少；因此認定社區營造「今不如昔」，社造二十年成效不佳，而主張删減社造預算、停止社造業務，甚至喊停社造政策，那麼這種批評又太過簡化與廉價了！
其一，社區營造強調參與，因此過程重於成果(這個社造基本教義絕大部分公務員打心底不承認，少部分只是嘴巴講講，有些學者專家講久了也會麻木、忘記)；而成果可持續發展固然甚好，但社區不會因為不做社造而消滅，做累了休息或因領導人更換而停頓也無可厚非，我們更無權要求幾乎全為無給職的社區幹部和志工「永續經營」。
其二，檢討社造二十年的成效須從大處著眼，不能只看到「造社區」，應該將「造人」的成效計算進去，否則就本末倒置。雖然缺乏正式統計，但我們可以合理推估社造二十年對台灣社會的貢獻，如：社區營造培育、動員了大量志工，有助於台灣志工社會的形成；提升了選舉投票的公共政策傾向(至少降低買票的有效比率)；改善了許多公務員尊重地方意見的行政認知與作為(文化行政系統最明顯)；增加了社區對文化、環保、生態等議題的關注與行動；促進了居民對地方公共工程的關注和參與；強化了民眾對社會公共議題敢於表達意見或參加抗議活動的意願(譬如反核四、太陽花、聲援洪仲丘等動輒十幾二十萬人上街頭，且與八、九○年代為自身權益上街抗議的本質迥異)…等，凡此皆對於台灣形塑公民社會有莫大助益。
至於第二種批評「社區營造置身於社會變遷的脈絡之外」，則較為深刻並切中弱點。誠然，目前以社區營造團體名義實質動員參與社會運動或公共議題者尚屬少數；但如前所述，社區營造團體成員緣於日常關注社區公共事務的培養，而以個人身分參與的恐為數不少。此外，有許多社區營造計畫已能在自己的社區關注並處理部分社會公共議題，諸如關懷新移民/高齡長者、環境保護、生態保育、節能減碳、友善環境農業…等。故，社區營造的階段性任務告終、應該退場的質疑，過於悲觀、判斷失焦。
展望一：從社區營造，到社群營造與社會改造
關於社造未來的展望，首先是：「從社區營造，到社群營造與社會改造。」台灣社造聯盟此次舉辦明日之星社造大賽，除了社區營造類外，另設立跨域創新的「社群營造類」獎項，期待進一步拓展社造的領域和意義；徵選以促進公共利益為目的，透過在地組織行動的連結實踐理想，推動跨地域或跨領域創新行動之議題性操作團體或個人。針對社群營造的肯定與推廣，正是展望社造未來可操作的有效策略之一。
此外，許多社區幹部歷經培訓課程和實務操作，對於社造工作技巧多已嫻熟；但是離開一般社區事務和計畫的申請、執行，社造工作與整個社會脈動有什麼關係？面對正在發生的社會議題又該有何想法和態度？在全球化浪潮的衝擊下，社區營造又處於什麼位置？這些似乎都被大家所忽略。
社區作為各種社會力激盪互動的平台，是大社會具體而微的縮影，其中理應涵括大部分社運/社會的議題。以議題性操作為主軸的社運和以區域性操作為主軸的社造，二者之間應有交叉、激盪與互動。但，社區營造經過二十年的發展，在一個接一個「社區計畫」的執行中，卻逐漸陷入「小國寡民，獨善其身」的困境；少見社區彼此間的區域連結、議題串連或資源整合；更遑論連結社會脈動，回應社會議題與全球化趨勢的思考和操作。
如果「公民社會」是社區營造的遠程目標，則關心社區中的公共事務只是從自身做起的第一步。因此，學習進一步觀察台灣與世界，從經濟、政治、文化等多元面向來理解台灣社會及她在全球化中所處的位置，以建立社區幹部針對各種社會議題的社造觀點，瞭解「在地化V.S.全球化」正是社區營造的新時代意涵。進而開啟社區連結社會脈動、回應社會議題及因應全球化衝擊的視野與能力，並嘗試提出實踐路徑；從而讓「社造」不但具備「社區營造」的意義，並能體現「社會改造」的內涵。
展望二：社造永續‧公民接力
台灣社造聯盟的名稱始終使用大家熟悉的簡稱「社造」，而不用全稱「社區營造」。因為我們在八年前成立時就討論到未來，讓它既能代表「社區營造」，也預留了「社群營造」與「社會改造」各領域的彈性空間。但台灣的官場文化很奇怪，不管政策的核心價值與其所彰顯的意義脈絡，只要新官上任，總想找個「屬於自己時代」的政策名稱來取代，以昭顯自己的政策有所突破。譬如：「台灣健康社區六星計畫」、「公民美學」、「文化公民」、「村落文化發展計畫」等，有的自我限縮領域，有的容易混淆理解，有的搞到不知所云，因此不為第一線實踐者所接受，到現在還沒取代成功。即使未來換個名詞成功了又如何?社造精神百變不離其宗，早已滲透進台灣社會的公私部門，就是「公民參與」！
因此社造的第二個展望，正可由此次本聯盟舉辦社造二十年論壇的標題來體現：「社造永續‧公民接力」。我們不擔心社造被官方改名稱，該做的「公民參與」仍然要做；也不強求「社區永續營造」，但，「社造」這件事可以永續存在社區營造、社群營造、社會改造或其他未來可能開拓的新領域中，由各領域的公民們一棒傳一棒，接力經營下去。
（本文發表於社造永續-公民接力-社造二十年論壇，2014）
